立案登记制改革后新问题研究

发布时间:2016-10-24 09:50:14


论文提要:

    以立案登记制代替立案审查制,为从法律层面破解“立案难”奠定了制度基础。然而,随着立案登记制的推行,新的问题如法院案件数量上升、工作压力增大、案多人少矛盾激化、滥用诉权现象增多、矛盾化解难度增加等逐渐显现。笔者认为,产生上述问题的根本原因是基于经济增速放缓的影响、现实社会问题的折射、公众法律意识的缺失、司法人员管理的不足、诉讼程序设计的制约等等。为解决上述问题,大庆市两级法院先后采取优化诉讼服务、推进诉调对接、落实繁简分流、加强陪审工作和严格司法责任等行之有效的措施,积累了成功经验。本文研究的目的是找准改革后出现的问题、探求问题产生的原因、总结解决问题的经验、提出相关的意见建议,以期为深化立案登记制改革尽绵薄之力。正文共计7850字。

    主要创新观点:

    建议加大矛盾纠纷的分流力度,在立案登记环节进行诉非分流和繁简分流,实现简案快审、难案精审。建议加大滥用诉权的规制力度,研究制定相关的法律法规或司法解释,明确虚假诉讼、恶意诉讼等滥用诉权行为的认定标准及行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准;借鉴美国联邦法院由当事人完成送达的做法,促使当事人谨慎行使诉权。建议加大诉讼服务的创新力度,建立健全诉前提示制度、受理案件“负面清单”制度、预登记立案制度和立案审查制度,重新明确立案登记制中审查的重要性。建议加大司法资源的整合力度,推进落实司法责任制、法官员额制改革;对于发回重审案件,一审法院重新审理后当事人再次提出上诉的,仍由二审法院裁定发回重审的合议庭和承办法官进行审理,以此避免二审法院为回避责任而不当发回重审。

    以下正文:

    党的十八届四中全会要求,改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。习近平总书记在中央深改组第11次会议上强调,人民法院要明确登记立案范围、规范登记立案程序、健全配套机制、制裁违法滥诉、强化立案监督,逐步建立一套符合中国国情、符合司法规律的立案登记制度,坚持杜绝“有案不立、有诉不理、拖延立案、增设门槛”等现象。2015年5月1日,中央《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》、最高法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》在全国法院正式实施,为从法律层面破解“立案难”奠定了制度基础。截至目前,立案登记制改革推行一年有余,效果显著,被誉为“人民法院有史以来最彻底、最有效”的改革。但在审判实践中也出现一些新问题。这些问题,无论是改革之初已经预见到的,还是随着改革深入逐渐显现出来的,都需要认真研究加以解决。

    一、问题的表象

    表象之一:法院案件数量上升。以大庆市两级法院为样本,2015年受理各类案件53619件,结案50220件,同比分别上升16.6%和14.3%;2016年1-5月受理各类案件24417件,结案14329件,同比分别上升34.8%和46.2%。其中,2015年受理民商事案件36089件、行政诉讼案件550件,同比分别上升9.4%和66.2%;2016年1-5月受理民商事案件17061件、行政诉讼案件262件,同比分别上升38.2%和67.9%。从民商事案件增长情况看,2016年1-5月受理合同纠纷11183件,同比上升45.9%,其中民间借贷和金融借款合同纠纷增幅明显;受理婚姻家庭继承纠纷3409件、侵权责任纠纷878件、物权纠纷559件、劳动争议纠纷410件、人格权纠纷276件,同比分别上升11.1%、36.5%、38.7%、63.3%和38%。从行政诉讼案件增长情况看,2016年1-5月受理的行政诉讼案件中,涉及市县(区)政府78件,涉及城建、资源、房产、市场等管理部门71件,涉及公安局62件,涉及人力资源和社会保障部门17件,同比分别上升21.9%、31.5%、40.9%和41.6%。

    表象之二:法院工作压力增大。大量的纠纷涌入法院,导致法院工作压力增大。一是立案环节压力增大。不仅登记立案的工作量大幅增长,而且咨询释明的工作量也成倍增长。二是排期环节压力增大。由于受到审判法庭、书记员等司法资源的限制,大量案件立案后2-3个月才能排期开庭。三是送达环节压力增大。据不完全统计,有30%以上的未结案件综合运用邮寄送达、直接送达等方式后仍无法送达,且部分因不符合公告条件如被告能够电话联系但拒不提供送达地址、拒不接收法律文书导致案件无法开庭、无法结案。四是审判环节压力增大。法官工作时间几乎全部被开庭、调查取证所占据,撰写文书甚至合议案件多数利用休息时间完成,法官确保在审限内结案已属不易,其他如裁判文书上网、整理卷宗、归档等工作只能倚重书记员完成。五是执行环节压力增大。特别是民商事案件增多,导致申请执行案件数量随之增多。大庆市两级法院2015年受理申请执行案件10209件,同比上升61.4%;2016年1-5月受理申请执行案件5362件,同比上升36.8%。

    表象之三:案多人少矛盾激化。以大庆市两级法院为样本,共有法职人员529人,占实际在编人数的56.2%。在法职人员中,包括庭长在内一线办案法官约占58.3%,其他担任行政领导职务约占14.6%,从事立案服务、审判管理、信访接待、纪检监察等工作约占16.7%,因年龄、身体或能力素质等原因不能胜任审判工作约占10.4%。因案件数量的大幅度增长,2015年一线办案法官人均结案160件左右,民商事审判法官结案最多的达到506件;2016年1-5月一线办案法官人均结案50件,结案最多的达到178件。沉重的结案压力挤占了法官做调解说服工作的时间,导致案件调撤率大幅下降,2015年民商事案件调撤率为62.8%,同比下降14.8个百分点;2016年1-5月民商事案件调撤率为64.1%,同比下降6.4个百分点。调撤率下降的同时,其他一些质效指标如上诉数、申诉数略有上升,可见案多人少矛盾激化对审判质效产生了一定的负面影响。

    表象之四:滥用诉权现象增多。以大庆市两级法院为样本,2015年裁定不予受理或不予立案221件、裁定驳回起诉1038件;2016年1-5月裁定不予受理或不予立案60件、裁定驳回起诉243件。据不完全统计,其中因当事人起诉不符合法定条件约占64.3%,因案件主管、管辖等程序性事项不符合法律规定约占28.6%,因当事人恶意起诉、虚假诉讼、重复起诉约占2.4%。此外,因当事人在起诉时忽略或规避主管制度或管辖制度,导致移送案件增多,2015年以移送方式结案140件,2016年1-5月以移送方式结案26件,同比分别上升258.9%和62.5%。这些滥用诉权的行为不仅侵害了司法权,造成司法资源的极大浪费,更侵害了被诉一方的合法权利。而在我国,诉权保护常被片面理解为对原告起诉权利的保护,对被告权利的保护明显缺乏,甚至在被告权利被不当侵扰后,也往往难以获得赔偿。[⑴张春波《诉权“滥用”之殇》,载于《中国审判》2015年21期。]⑴

    表象之五:矛盾化解难度增加。立案登记制改革后,涉及诉讼主体众多的商品房销售、企业破产改制、拖欠农民工工资、劳动报酬、涉农土地承包等纠纷;涉及土地征用、棚户区改造的拆迁补偿纠纷;涉及诉信访闹访人、到非访点上访人、未进入诉讼程序闹访的上访人被公安机关拘留劳教等历史遗留问题引发的纠纷;涉及机关事业单位退休职工和国有企业下岗职工要求落实养老保险待遇、申请行政机关信息公开等纠纷大量涌入法院,这些纠纷多数具有历时久远、人数众多、矛盾突出、社会影响力广泛等特点,受理后案件事实难以查清、长期难以审结、进入执行程序后难以执结,使法院的审判、执行工作面临新的压力和挑战。

    二、问题的根源

    根源之一:经济增速放缓的影响。受经济发展客观规律的制约,当前我国由高速发展模式转变为中速发展模式,经济转型增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加必将引发大量矛盾纠纷,如房地产不景气,必将导致涉及项目建设、城镇建设的房地产开发、建筑工程施工、商品房买卖等合同纠纷大幅上升;企业或一些个人资金链断裂,必将导致涉及金融领域的借款合同、民间借贷、担保合同等纠纷大幅上升;企业效益不佳,必将导致群体性劳动争议、劳动报酬、社会保障等纠纷大幅上升;受利益调整、矛盾凸显、失业压力、冲突加剧影响,敏感性、过激性、叠加性民事、行政、刑事案件呈现上升趋势。所以,立案登记制改革只是为大量纠纷涌入法院提供了一个契机,法院受案增多的根本原因还是受到经济增速放缓、下行压力增大的影响。

    根源之二:现实社会问题的折射。当前我国社会管理制度还不够完善,特别是社会各阶层人员的流动性增大,造成大量当事人的户籍所在地与身份证上的住所或实际的经常居住地不一致,给送达以及案件的审理和执行带来了相当的难度;社会诚信制度还不够完善,很多当事人不择手段赚钱捞钱,不仅将坑蒙拐骗、欠债拖债逃债赖债、侵害他人权益不当回事,反而以耻为荣,自鸣得意[⑵赵蓓蓓《执行难折射法治进程诸多掣肘》,载于2015年1月27日《人民日报》。]⑵;相应惩戒制度还不够完善,有的当事人并非居无定所,而是出于逃避应承担的法律责任的动机,或提供虚假住址和联系电话,或故意搬离原住址并更换电话号码,由于缺乏惩戒手段,这些拒绝配合送达、参加诉讼及配合执行的行为被群起效仿,导致送达难问题愈演愈烈,大量案件不得不缺席判决。而缺席判决为当事人虚假诉讼提供了便利,不利于查清事实,无法从根本上解决矛盾纠纷。裁判做出后,执行也存在很大困难。

    根源之三:公众法律意识的缺失。变立案审查制为立案登记制,不是否定法院的审查功能,也不是降低法院可审理案件的条件,更不是将立案工作粗浅地简化为单一的登记手续,而是为当事人通过诉讼程序主张权利寻求救济打通渠道,让更多社会矛盾在法律框架内得到化解。[⑶徐卫平《怎样正确理解立案登记制》,载于2015年6月1日《人民法院报》。]⑶但在审判实践中,有的当事人对立案登记制产生错误认知,片面认为只要提交诉状,不需要提供任何证据材料,法院就应登记立案;有的当事人在提交诉状时忽略或故意规避主管制度和管辖制度;有的当事人滥用诉讼保全,对没有保全必要的案件也向法院提出财产保全申请;有的当事人为谋求利益最大化,针对同一事实反复或从不同角度提起大量诉讼,或串联多人就相同或类似事实提起诉讼;有的当事人针对行政指导行为、信访答复意见、村民委员会自治行为或政府招投标等民事法律行为等提起行政诉讼;有的当事人起诉明显不符合法定条件,但经释明后仍坚持让法院出具不予立案或不予受理的裁定,拿到裁定后继续通过二审、申请再审程序甚至信访渠道主张权利;有的当事人虚构民事法律关系和事实,提供虚假证据或指使他人提供虚假证言等等。这些都是社会公众法律意识缺失的具体表现,很多人不是以法律标准而是简单以个人好恶来作出行为判断,而立案登记制一定程度上为这种肆意提供了滋生的土壤。

    根源之四:司法人员管理的不足。大庆市两级法院尚未完成法官员额制改革,具有法官职称的法院工作人员并不都在从事审判和执行工作,从事审判和执行工作的法官也没有把全部精力放在案件审理和执行事务上[⑷胡夏冰《法院“案多人少”现象的根源》,载于2014年5月30日《人民法院报》。]⑷,接待各类信访、参加上级组织的各类视频会议等占据了法官一定的时间和精力。法官助理大多分布在纪检监察、新闻宣传、政工调研、信息技术、司法行政等综合性部门,未能充分发挥辅助法官完成案件审理和执行事务的作用,庭前准备、调查取证、组织调解等工作只能由法官来完成。书记员均系聘任制人员,工资福利待遇较低,人员流动性较强,工作责任心相对较弱,印制文书、整理卷宗、扫描归档等工作都需法官监督完成,加重了法官负担。业务部门忙闲不均,民商事法官办案压力最大,工作积极性受到严重挫伤,部分法官申请调到相对清闲的业务庭或综合部门,部分法官干脆辞职或调离法院。法院进口出口不畅,一方面法院对优秀人才的吸引力逐年下降,特别是经济条件相对落后的偏远县级法院,公务员招录情况很不理想;另一方面一些具备法官资格但不具备相应能力素质的人员无法分流离开法院,只能设定较长的过渡期慢慢消化。故笔者认为,解决案多人少的矛盾,最关键是解决好人的问题。

    根源之五:诉讼程序设计的制约。第一个制约是管辖权审查问题。多数当事人在起诉时未必将主管制度和管辖制度考虑在内,但立案登记制要求法院不得拒收起诉状,这意味着法院正式立案前只能对起诉状进行形式审查,而对管辖权的审查已涉及实体部分,必须立案后由审判业务庭进行,若立案法院审查认为对该案不具有管辖权则必须移送管辖,且司法实践中受移送法院多数并不愿意接收案件,导致损耗大量的资源和时间。第二个制约是发回重审问题。二审法院可以将案件发回一审法院重新审理,一审法院重新审理后当事人可以再次提出上诉;再审法院按照再审程序审理案件,如果生效裁判是一审法院作出的,按照一审程序审理,所作的裁判,当事人可以提起上诉,这样案件审理再次回到诉讼程序的起点,使得案件审理陷入循环往复之中,当事人无法得到确定的生效裁判。[⑸胡夏冰《法院“案多人少”现象的根源》,载于2014年5月30日《人民法院报》。]⑸虽然二审法院发回重审多数是因为一审法院案件审理确实存在问题,但也有部分案件是因为当事人双方矛盾激化,怕承担责任,而找理由发回重审,人为增加了当事人的诉累,影响了法律的尊严和权威。

    三、有效的做法

    做法之一:优化诉讼服务。大庆市两级法院推进诉讼服务中心建设,划分为导诉、立案、调解、信访和综合服务五个功能区,设有登记立案、诉调对接、诉讼缴费、邮寄送达、受理申请、材料收转等14个窗口,实现内网外网数据同步,为当事人提供24小时在线的网上立案、网上缴费、受理申请、联系法官、网上阅卷、网上信访、网上投诉和案件查询等服务,同时为全市67家律师事务所599名律师设置专门的律师平台登录入口,方便律师网上立案和办案。开通远程视频诉调对接平台、远程视频庭审平台和远程视频接访平台和微信、微博、诉讼服务网、手机客户端和12368诉讼服务热线等5类互动服务渠道,把诉讼服务与群众诉求紧密连接,群众动动鼠标、动动指尖就能获取诉讼信息和法院资讯,提出各项申请和意见建议。2016年开通以来,共网上立案、缴费126件,远程调解、庭审、接访178件,提供人工服务近千件,自助服务1.2万件,便利了群众诉讼。

    做法之二:注重诉调对接。积极依托大庆市委牵头构建的司法调解与行政调解、人民调解、群众团体调解、行业协会调解和中介组织调解“六调联动”机制,扎实开展诉调对接工作。两级法院均在诉讼服务中心的立案服务区设立诉调对接窗口,在调解服务区建设诉调对接室、立案调解室及远程调解室,对有调解可能的民事纠纷先行调解,化解在诉前。与医疗、物业、保险、交通事故、劳动争议等调解组织共建诉调对接站145个;充分考量职业类别、专业特点、性格特征和年龄结构等因素,在全市聘请专职调解员299名、兼职调解员3813名,形成诉调对接成员名册。指定25名优秀法官担任调解指导员,采取集中授课、旁听庭审、座谈讨论、经验交流等方式适时开展业务培训。依托诉调对接站、便民联络点积极开展巡回审判,适当将案件交由司法所、人民调解组织先行调解,法官最后审查、把关,实现司法调解与人民调解的互促双赢。健全完善以律师为主体的第三方服务机制,与市司法局联合制发律师代理申请再审案件和第三方参与化解涉诉信访案件“两个实施办法”,有效发挥第三方化解社会矛盾,促进息诉罢访的作用。2015年以来,两级法院立案前委派调解案件1102件,调解成功929件;立案后委托调解1180件,调解成功499件;受理调解协议司法确认申请383件,确认有效375件。

    做法之三:落实繁简分流。在立案环节进行审查分流,依托办案系统自动识别与立案法官人工筛选,划分复杂疑难案件与简易案件,提高简易程序的适用率,2015年一审民商事案件、刑事案件简易程序适用率分别为65.5%和33.8%;2016年1-5月一审民商事案件、刑事案件简易程序适用率分别为64.2%和32.5%。加强小额诉讼程序的适用率,2015年适用小额诉讼程序结案594件,2016年1-5月适用小额诉讼程序结案已达到638件。对案情简单、事实清楚、证据确实充分、犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件,适用轻刑快审程序审理,2015年一审刑事案件适用轻刑快审程序占结案总数的20.8%。建立同类案件专人审理机制,对婚姻家庭继承、劳动争议、交通事故人身损害赔偿等同类案件由尽量分配给同一法官或相对固定的合议庭审理,加快办案节奏,提高审判效率。

    做法之四:推进陪审工作。落实人民陪审员“倍增计划”,推广各基层法院在人民陪审工作中形成的典型经验,如成立人民陪审员自主管理协会,固定办公室,固定人员,处理人民陪审工作的日常事务;建立人民陪审员QQ群和微信群,畅通沟通交流渠道;建立人民陪审员备选库和应急库,把好人民陪审员随机选任和随机抽取关;建立专家陪审员库,在审理涉及建筑工程、医疗保险、社会保障等纠纷时,邀请专家陪审员参与案件审理,弥补法官相关领域专业知识的不足;制作人民陪审员参审案件流程图,明确申请参审、随机抽取、庭前阅卷、参加庭审、庭审发问、案件合议、主审法官与陪审员相互考核等流程环节;调整人民陪审员参审职权,明确陪审员仅对案件事实认定问题负责;试行大合议制庭审,由3名法官和多名陪审员组成合议庭,对疑难复杂、有一定社会影响的案件进行审理;授予人民陪审员“一票提请权”,即人民陪审员不同意主审法官意见的,有权提请审委会讨论决定,并有权列席审委会等等。2015年人民陪审员参审案件增至10812件,其中参审刑事案件1832件、民事案件8648件、行政案件332件,同比分别上升78.2%、124.9%和176.9%;2016年1-5月份,人民陪审员参审案件达到2055件,同比上升13.3%,有效缓解了审判力量的不足。

    做法之五:严格司法责任。健全完善院庭长、合议庭办案和审委会议案规则,要求院庭长主审或担任审判长参与新颖性、疑难性和矛盾冲突激烈、社会影响大的典型案件的审理,2015年院庭长直接办案23732件,同比上升124.8%;完善以合议庭或者独任法官为主体的案件审理工作机制,确保合议庭或者独任法官依法独立行使审判权,直接签发裁判文书,2015年合议庭签发文书5706件,同比上升67.8%;大幅度限缩审判委员会讨论决定案件的范围和数量,仅对再审、抗诉、死刑死缓、定罪免处、假释、暂予监外执行、报请移送和法官联席会决定提请等八类案件进行讨论,审判委员会讨论案件数量同比减少35.9%,切实让审理者裁判、由裁判者负责。

    四、相关的建议

    通过分析立案登记制改革后新问题产生的原因,结合大庆市两级法院司法实践中积累的有效做法,现就解决问题提出以下建议。

    建议之一:加大矛盾纠纷的分流力度。在立案登记环节可以进行两次分流。第一次是诉非分流,法院要推进诉调对接平台建设,逐步扩大诉前调解范围、丰富诉前调解内容,对当事人有调解意向并且有一定调解基础的纠纷,尽量将其纳入诉前调解程序,低成本、高效率地予以解决;同时将诉前调解与立案登记、信访化解紧密结合,前移矛盾化解关口,利用诉前调解优势,快速有效地将特殊矛盾化解在萌芽状态。诉非分流不能仅靠法院一家之力,要使诉调对接机制充分发挥作用,必须依靠党委、政府为诉调对接工作提供人力、经费等各方面的保障,并将矛盾纠纷调解化解数作为具体考评指标,纳入“平安建设”和社会治安综合治理工作范畴,如此才能充分调动基层调解组织、相关行政机关、行业协会等参与诉调对接矛盾纠纷化解工作的积极性。第二次是繁简分流,在案件立案后,将事实清楚、争议不大、标的较小的简单案件分流适用速裁或小额诉讼程序审理,将案情相对疑难复杂、社会影响较大的案件分流至审判业务庭适用简易程序或普通程序审理,实现简案快审、难案精审。

    建议之二:加大滥用诉权的规制力度。任何自由都容易为肆无忌惮的个人和群体所滥用,因此为了社会福利,自由就必须受到某些规制。如果对自由不加限制,那么任何人都会成为滥用自由的受害者。[⑹E·博登海默著,邓正来译《法理学:法律哲学与法律方法》,中国政法大学出版社1999年版281页。]⑹所以有必要对当事人诉权的行使作出限制,防止滥用诉权。最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》明确指出,对于“违法起诉或者不符合法律规定”等五种情形的起诉、自诉不予登记立案,应在司法实践严格落实。同时,建议研究制定相关的法律法规或司法解释,明确虚假诉讼、恶意诉讼等滥用诉权行为的认定标准及行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准,使法院在认定、处理相关行为时有法可依。此外,在美国,法院立案后,原告要将起诉状等材料送达给被告。由当事人进行送达,这是美国与其他国家在送达方式上的重大差别。[⑺王建华、张宁《美国联邦法院民事案件的立案规则》,载于2015年10月23日《人民法院报》。]⑺建议借鉴美国联邦法院这一送达方式,因为送达不能也是一种诉讼风险,理应由当事人承担,而由当事人完成送达,亦可在一定程度上促使其谨慎行使诉权。

    建议之三:加大诉讼服务的创新力度。建立健全诉前提示制度,对诉状格式不符、诉讼请求不明确、缺乏起诉要件的案件,及时、全面地向当事人进行释明,指导当事人补正、修改,一次性告知当事人应当补齐的材料。建立健全受理案件“负面清单”制度,对于不予受理的案件类型项目细化、具体化,并向社会公示,增强释明工作的针对性。建立健全预登记立案制度,对当事人未缴纳诉讼费用的案件进行预登记,当事人如期缴纳费用,预登记自动转为立案登记;否则取消预登记,驳回诉状请求。重新明确立案登记制中审查工作的重要性,将立案审查分为两个步骤,即登记前登记要件的审查,审查诉状是否符合登记要求;登记后审理要件的审查,审查登记所立之案是否为真正的可审案件。[⑻许尚豪《“立案登记制”后如何审查立案》,载于2014年12月24日《人民法院报》。]⑻

    建议之四:加大司法资源的整合力度。落实司法责任制改革意见,抓好优化审判人员配置模式、改革裁判文书签署机制、完善专业法官会议制度和审判委员会议案制度等改革举措。推行法官员额制改革,在对案件增长趋势进行充分调研的基础上,科学计算法官员额比例,增加基层编制,扩大办案队伍力量。调整法院组织结构,突出审判执行部门的中心地位,尽最大可能将法官安排到审判执行岗位,同时采取购买社会服务等方式配备法官助理、书记员。用好人民陪审员队伍,特别在应对新型疑难案件时邀请所涉及的专业领域里有所成就的专家陪审员参与审理,发挥人民陪审员在事实认定方面的积极作用。此外,建议对于发回重审案件,一审法院重新审理后当事人再次提出上诉的,仍由二审法院裁定发回重审的合议庭和承办法官进行审理,以此避免二审法院为回避责任而不当发回重审。

文章出处:大庆市龙凤区人民法院    

 
 

 

关闭窗口